全面准确认识深化盐业体制改革的重要意义

把思想和行动统一到党中央国务院的决策部署上来

 

——国家发展改革委连维良副主任2016年5月20日在盐业体制改革工作电视电话会议上的讲话之一

 

盐自古以来是关系民生的基础性商品。这次出台的盐改方案，是我国盐业体制的一次重大变革，体现了党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，体现了创新、协调、绿色、开放、共享的理念，体现了使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用改革方向。

第一，深化盐业体制改革是保障和改善民生的客观要求。

习近平总书记强调改革要关注群众多方面多层次需求，多谋民生之利，多解民生之优，让人民群众有更多获得感。李克强总理指出要让人民群众对民生的呼声和要求倒逼我们的改革。当前，供给质量不高、供给效率低下，是盐业发展面临的突出问题。对生产企业而言，由于无法直接参与市场，没有自己的品牌，导致创新积极性不高，产品同质化严重，开发创新潜力未得到有效挖掘，市场潜在需求也不能得以满足。对批发企业来讲，皇帝女儿不愁嫁的思想普遍存在，富余人员多、效率不高、服务意识、创新意识不强，无法满足日益多样化的市场需求。改革是激励市场主体、主动创新的根本动力，通过深化改革，更好发挥市场机制在产品质量提升、新产品研发、细化市场开发、服务质量改善等方面的引导作用，促进甚至倒逼生产企业和批发企业主动适应市场需求，使老百姓得到更多实惠。

第二，深化盐业体制改革是释放市场活力的迫切需要。

   1996年以来实行的食盐专营体制在保障食盐安全、价格稳定和消除碘缺乏病发挥了重要作用。现行体制下，我们要看到活力不足是制约盐业持续健康发展的重要问题，产销分离、区域分割，无法形成全国统一的市场，不利于行业优胜劣汰和资源优化配置，生产企业和批发企业地位不够平等，批发企业压低价格、拖欠盐款、结算不及时等现象时有发生。改革后，生产企业直接进入流通和销售领域，以自有品牌开展跨区域销售活动，以优势企业为龙头，打造食盐产销集团，有利于还原生产企业的市场主体地位；批发企业实现跨区域经营，也有利于打通流通环节，打破贸易壁垒，通过竞争充分释放盐业市场的活力。

第三，深化盐业体制改革是优化行业结构的重要途径。

经过长期发展，我国盐行业已具备一定规模，截止2015年底我国原盐产能已到达1.12亿吨，年产量9600万吨，盐产品年销量8980吨，均居世界第一。但受市场分割和产业链分割的影响，盐行业处于小、散、乱、多的状态，劳动生产率低、产能相对过剩、技术创新不足、工艺装备落后、产品综合能耗较高、结构调整进展缓慢，在规模扩大的同时，未能实现质量和效率的同步提升，大而不强的问题比较突出。以食盐为例，我国食盐年消费量不足1000万吨，2015年为980万吨，其中小包装盐490万吨，食品加工用盐490万吨，市场体量并不大，但是定点生产企业有99家，年产能4800万吨，是食盐消费量的近5倍，还有各级批发企业2090家。从发达国家看，经过长期的市场培育，盐行业大多呈现有效竞争局面，美国目前只有6家盐业企业，欧洲也是少数的盐业企业占有多数的市场份额，这些都是市场优胜劣汰的结果，而不是行政配置资源的结果。

实践证明，发挥市场配置资源的决定作用，关键是实现公平竞争、充分竞争、有序竞争，而不是恶性竞争。现在盐业市场不是市场主体太少，而是竞争不公平、不充分。可以预见，随着改革的深化，由市场竞争形成的倒逼机制，将使盐行业迎来一轮兼并重组、结构优化、转型升级的热潮，一批有资源、有品牌、有技术、产销一体、跨区域经营的大企业将会脱颖而出，行业整体竞争力将会有新的提升。

第四，深化盐业体制改革是规范市场秩序的治本措施。

盐行业市场秩序不规范由来已久，食盐专营扩大化、假盐猖獗等问题比较突出，导致并不断恶化了无序竞争的市场环境，造成了严重的食盐安全隐患。比如，食盐专营主体政企不分，既行使盐政管理职能，又从事食盐批发经营，既当裁判员、又当运动员，一些地方沿用计划手段，采取发放盐凭证、准运证、承运证等方式进行盐业管理，小工业盐经营实质上由批发企业垄断；再比如，价格双刃剑的存在，食盐由政府定价，工业盐由市场定价，导致食盐和工业盐之间形成巨大价差，2015年井矿盐平均生产成本200元左右，海盐和湖盐平均生产成本100元左右，食盐加工用盐平均售价为1吨800-900元，而小包装食盐售价高达3500元，在逐利动机下，工业盐假冒食盐的现象屡禁不绝，屡查不断，这些问题只有通过改革才能得到有效解决。

 

 

把握好市场化改革和坚持食盐专营制度的结合点

全面落实盐业体制改革各项任务

 

——国家发展改革委连维良副主任2016年5月20日在盐业体制改革工作电视电话会议上的讲话之二

 

 推进盐业体制改革，必须全面贯彻落实党中央、国务院的决策部署，结合盐行业实际，扎实推进供给侧结构性改革，以确保食盐质量安全和供应安全为核心，逐步形成符合我国国情的盐业管理体制。盐业改革的主要任务是：“四改革、四完善、四加强”

（一）以“四改革”为重点，释放盐业市场活力。

这次改革，明确了食盐专营的基本制度保持不变，有人误解为没有改革，而实质上改革力度很大，主要是四个方面：一是改革食盐生产批发区域限制，核心是取消食盐定点生产企业只能销售给指定批发企业的规定，取消食盐批发企业只能在指定范围销售的规定，实现产销一体化和跨区域经营，着力解决产销环节利益分配不均、食盐经营区域分割的问题，这是实现公平竞争、充分竞争、有效竞争的关键。二是改革食盐政府定价机制，价格机制是市场机制的核心，放开食盐出厂、批发和零售价格符合中央关于价格改革的总体部署，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定，有利于实现产品、服务按质论价、随行就市。各地要按照方案要求，从2017年1月1日起，有序放开所有盐产品价格。三是改革工业盐运销管理，《方案》要求，取消各地自行设立的两碱工业盐备案制和准运证制度，取消对小工业盐及盐产品进入市场的各类限制，放开小工业盐及盐产品市场和价格，为各类市场主体公平竞争营造良好环境。四是改革食盐储备体系，食盐是关系国计民生的重要商品，保持一定的食盐储备量，才能有效应对重大自然灾害等极端情况

（二）以“四完善”为重点，稳定和提升食盐专营制度。

我们对盐业体制改革的认识经历了一个不断深化和完善思路的过程，各方面一致认为，如果简单取消食盐专营，打破现行监管体制，可能带来监管盲区和安全风险，但简单地维持原有专营制度，市场竞争不充分、不公平，缺少动力和活力，人民群众不断提升的需求就无法满足。因此，充分考虑食盐的特殊属性和我国现实国情，在稳定食盐专营制度的基础上进行改革，由盐业主管机构依法负责食盐管理和监督，国家层面由工业和信息化部主管全国盐业工作，负责制定盐业发展规划和产业政策，管理全国食盐专营工作，地方层面由县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。这次改革，抓住了促进有序竞争这个核心，突出了保证食盐安全这条底线，体现了改革的问题导向原则和改革针对性。

我们要清楚认识到，深化盐业体制改革，市场化是手段，保障食盐安全是底线，二者不可偏废，既不能走市场化就是简单放开的误区，也不能误读稳定食盐专营制度就是原封不动。从改革的成本效益考虑，在稳定专营制度的基础上推进盐业市场化改革，是现阶段深化盐业体制改革的理性选择，采取这样的形式，既可以推动盐业进入市场化良性发展轨道，又能够回应人民群众关切，确保食盐质量安全和供应安全。

完善食盐专营制度重点是完善食盐定点生产制度、完善食盐批发环节专营制度、完善食盐专业化监管制度、完善食盐及盐业法律法规体系四个方面。

对于完善食盐定点生产制度和批发环节专营制度，核心要求是“两个只减不增”。一是不再核准新增食盐定点生产企业，确保企业数量只减不增。二是以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业，确保批发企业数量只减不增。这样安排，有利于明确有限主体，保持适度竞争，防止简单取消专营可能带来的一哄而上，主体资质良莠不齐、难以监管的问题。我们的食盐市场就是1000万吨左右的消费量，200亿左右的销售收入规模，这样一个有限的市场，不适合所有市场主体都可以充分进入，那样监管成本极高。在目前情况下，不是市场主体太少，主要是竞争不规范、不充分、不公平。

我们在完善定点生产制度和批发环节专营制度的同时，鼓励社会资本进入食盐生产领域，与现有定点生产企业进行合作，新的社会资本的进入，主要是通过与现有定点生产企业和定点批发企业进行合作，鼓励食盐批发企业和食盐定点生产企业重组，这有利于推动盐业企业做优做强，形成一批具有核心竞争力的企业集团。

对于完善食盐专业化监管体制，既要维持现有机制，充分发挥作用，同时又要创造条件，逐步由食品药品监管部门或者专业化的市场监管机构履行监管职责，要结合行政执法体制改革，探索推进食盐安全监管体制改革，研究剥离食盐批发企业承担的行政管理职能，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食品药品监管部门或市场监管部门负责。

（三）以“四加强”为重点，全面加强盐业综合监管。

一是加强盐业企业资质管理。这次改革明确了食盐定点生产和批发企业严格准入、只减不增的要求，为优化盐业行业结构提供了难得机遇，各级盐业主管机构要依照有关法律法规，综合考虑产销规模、技术水平、储备经营能力、卫生质量保障条件等因素，加快制定严格规范食盐定点生产企业和批发企业新的准入条件，通过提高准入标准，把落后产能拒之门外，随着对食盐企业资质管理要求逐步提高并规范化以及企业有关信息向社会公开和接受监督，那些达不到要求标准的企业将逐步淘汰出局。

二是加强社会信用体系建设。信用是市场经济的基石，国务院已明确要建立以信用为核心的新型市场监管体制，当前我国盐业生产经营主体良莠不齐，急需加快盐行业信用体系改革，大力推进食盐企业信用监管，各级盐业主管机构要会同有关部门、行业协会，建立食盐生产、批发企业及其负责人和高管人员信用记录，纳入国家统一的社会信用体系。

三是加强科学补碘工作。我国是世界上碘缺乏病最广范的国家之一。大部分地区几乎都缺碘，尤其山区、丘林、河谷地带、荒莫化地化地区和河流粗沙地区、缺碘更为严重。食用碘盐是预防碘缺乏病最简便、最安全、最有效的方式，近年来通过实施食盐加碘为主的综合防治措施，人群碘营养状况总体得到改善，2012年卫生部发布新的食用碘盐含量标准，对食用盐碘含量进行了第三次调整，各地要根据实际情况，灵活选择政府补贴营销费用和直接补贴贫困人口的方式，保证边缘贫困地区和经济欠发达地区的边疆民族地区人口能够吃得上、吃得起合格碘盐，并建立与社会救助标准，物价挂钩的联动机制，确保合格碘盐覆盖率在90%以上，同时，要满足特别人群非碘盐消费需求。

四是加强应急机制建设。食盐的各种属性决定了其舆论燃点低、社会敏感性高，一旦出问题很容易引起公众恐慌，甚至酿成群体性事件。各级盐业主管机构要高度关注盐业市场动态，会同有关部门作好市场监测工作，抓紧研究制定食盐供应应急预案，并向同级政府应急管理部门备案。

 

壹佰提示：国发〔2016〕25号鲜明的表明了制定盐业体制改革方案目的是“为落实党中央、国务院决策部署，推进盐业体制改革，实现盐业资源有效配置，进一步释放市场活力，促进行业健康可持续发展”，其指导思想是“全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和中央经济工作会议精神，认真落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以确保食盐质量安全和供应安全为核心，在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革，坚持依法治盐，创新管理方式，健全食盐储备，严格市场监管，建立公平竞争、监管到位的市场环境，培育一批具有核心竞争力的企业，逐步形成符合我国国情的盐业管理体制。”

当前学习领会《盐业体制改革方案》及准备执行部省实施细则期间，业内人士包括盐政人员需要准确认识盐改的意义和党中央、国务院决策部署盐改的源由，现特转载国家发展改革委连维良副主任2016年5月20日在盐业体制改革工作电视电话会议上的讲话中，涉及帮助我们学习加深理解《方案》之承先启后“盐铁新法”的基础理论内容。连维良副主任在第一部分宣讲了《方案》深化盐业体制改革的重要意义，第二部分全面解读了食盐专营的基本制度保持不变“有人误解没有改革”的问题。连维良副主任讲话第三部分是“牢牢守住保障食盐安全的底线，切实做好改革实施工作。”要求“盐业体制改革方案已经出台，各项改革任务已明确，下一步关键是抓好落实。各地区、各部门要认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，强化改革的责任担当，以钉钉子的精神抓好改革的落实”。涉及政府部门和盐业内部安排工作具体内容，已在内部相应层级递次作了传达布置，不再转载。同时，为帮助大家理解搞好当前盐政工作的必要性及工信部对盐政队伍的重视，一并摘录以下冯飞副部长在讲话中就实施《方案》过程中对盐政工作的特别要求。

工信部冯飞副部长在盐业体制改革工作电视电话会议上讲话包括四方面内容，一是统一思想，充分认识到盐业体制的重要性。二是加大工作力度，着力完善四项制度。三是突出工作重点，着力推进四项改革。针对盐政工作，冯飞副部长提出了三方面相关的要求：

一是强调稳定队伍和开展专项治理。“完善食盐专业化监管体制。《方案》规定保持现有专业化食盐监管体制不变，由盐业主管机构依法负责食盐管理和监督。各地盐业主管机构要按照《方案》要求，创造条件稳定现行食盐专业执法队伍，联合公安、司法、卫生计生、工商、质检、食品药品监管等部门，加强综合执法，依法加强食盐安全监管。要按照发展改革委、工业和信息化部《关于加强食盐安全管理开展制贩假盐专项治理的函（发改电〔2016〕217号）要求，建立打击制贩假盐的长效机制，务求专项治理工作取得突破。”

二是指出新法出台生效前执行现法。“完善盐业法律法规体系。根据《方案》要求，我部将会同相关部门按程序研究提出《食盐专营办法》、《盐业管理条例》等法规的修改意见和建议。鉴于盐业相关法规按程序清理、修改，需要一定时间，因此，为保障食盐安全和促进盐业平稳健康发展，新的食盐相关法规生效之前，各地仍要按照现行食盐相关法规、标准和政策加强食盐监管工作，防止出现监管‘空档期’和真空。”

三是明确各地制定工业盐实施细则。“改革工业盐运销管理。《方案》要求取消各地自行设立的两碱工业盐备案制和准运制度，取消对小工业盐及盐产品进入市场的各类限制，放开小工业盐及盐产品市场和价格。各地要根据《方案》要求，研究制定完善工业盐运销管制的实施细则，同时，按照放管结合的原则，制定有效措施，指导工业盐生产企业建立、保存完整的生产和销售记录，严格防止工业盐流入食盐市场，严守食盐安全底线。”  

题外话是：涉及行政部门职责分工，盐业主管机构在加强食盐监管中如何联合“司法”部门开展工作还是个问题，或是外延至两法衔接“检、法”机关，尚需部委细则解释明确。